用最嚴密法治保護區(qū)域性生態(tài)環(huán)境

　　【深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神】

　　作者：岳小花（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、法學研究所助理研究員）

　　黨的二十大報告指出：“我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結構調整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展�！蔽覈鴩�土遼闊、地理類型多樣，一些重要區(qū)域的生態(tài)保護修復對于國內乃至國際生態(tài)環(huán)境保護具有特殊重要意義。建設人與自然和諧共生的美麗中國，應堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的重要理念，不斷健全完善法治體系、提升監(jiān)管執(zhí)法效能、加強司法支撐，用最嚴密法治保護區(qū)域性生態(tài)環(huán)境。

　　從系統(tǒng)工程和全局角度尋求生態(tài)環(huán)境治理之道

　　改革開放之初，我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要是局部環(huán)境污染和自然資源破壞問題。這一時期，我國主要針對單個生態(tài)環(huán)境要素的污染防治，出臺了大氣污染防治法、水污染防治法等專門性法律；對生態(tài)環(huán)境要素的保護，主要依據(jù)森林法、草原法等自然資源開發(fā)利用相關的法律。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理上，實行國務院生態(tài)環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管與地方縣級以上生態(tài)環(huán)境保護部門及相關部門監(jiān)管相結合的方式。隨著跨越若干行政區(qū)的流域、高原區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，以往這種生態(tài)環(huán)境治理的思路和方式出現(xiàn)了一些難以應對的問題。

　　習近平總書記指出，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設”。生態(tài)系統(tǒng)內各生態(tài)環(huán)境要素是相互關聯(lián)的有機整體，從根本上解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，必須堅持從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)印發(fā)《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》等重要文件。以法治方式推動區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，需要認真總結區(qū)域生態(tài)治理實踐中行之有效的政策和制度，以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展為目標指引，立足區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體保護而非單個生態(tài)環(huán)境要素保護進行法治布局，協(xié)調地方政府間的利益需求，從而形成區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護的共治格局。

　　發(fā)揮立法對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范引領作用

　　現(xiàn)階段，憲法以及環(huán)境保護法體系為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護奠定了立法基礎。環(huán)境保護法通過規(guī)定跨行政區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調機制，為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護搭設了整體框架；草原法、森林法、野生動物保護法、水土保持法等法律對區(qū)域內單個生態(tài)環(huán)境要素保護提供了規(guī)范依據(jù)；一些地方性法規(guī)，如長江、黃河流域的省級水源涵養(yǎng)保護條例、水污染防治條例等，對本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作進行了規(guī)制。與此同時，以系統(tǒng)觀和整體論視角觀之，目前的立法還存在生態(tài)環(huán)境要素保護單行法立法分散化、部門化以及地方立法碎片化的局限，為更好開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護，急需出臺更具操作性和規(guī)范價值的專門性立法。

　　我國2020年出臺的長江保護法，是我國第一部流域性生態(tài)環(huán)境保護法律。該法以一體化保護長江流域生態(tài)環(huán)境為目標，從基本原則、規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責任等方面作了全面規(guī)定，為長江流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供保障�？梢姡瑓^(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護立法既是規(guī)制區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護工作的專門性立法，也是調控區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、自然資源管理與經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合性立法。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護法律體系下，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護立法要堅持體系化思維，將維護區(qū)域生態(tài)正義、保障和實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)保護效益作為價值追求，致力于構建統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)保護秩序；同時，加強與相關立法的銜接與協(xié)調，尤其是要與大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素污染防治和保護相關單行法，防沙治沙、防洪以及生物多樣性保護等相關單行法相協(xié)調，以有效調節(jié)法律穩(wěn)定性與生態(tài)環(huán)境保護變動性之間的張力。

　　　健全跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合防治和協(xié)同保護機制

　　構建和完善區(qū)域內地方政府生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)合防治協(xié)調機制。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的屬地監(jiān)管是開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護的基礎和前提。地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應嚴格執(zhí)法，對突破區(qū)域內生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線或資源利用上限的資源破壞或污染環(huán)境行為不姑息遷就、不縱容，并不斷優(yōu)化執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能。但是，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的整體性、關聯(lián)性、公共性與行政區(qū)劃的分割性、政府利益的內在性存在一定矛盾。因此，為實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的整體改善，就需要加強地方生態(tài)環(huán)境主管部門間的協(xié)調配合，逐步建立統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、標準、監(jiān)測和防治措施，以克服屬地管理的弊端，避免或減少生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中容易出現(xiàn)的地方保護主義。實踐中，為保護長江流域漁業(yè)資源，流域內五省市開展“十年禁漁”執(zhí)法合作，就是通過連接上下游、聯(lián)動左右岸而建立的全方位、多領域、深層次的聯(lián)合執(zhí)法機制。

　　優(yōu)化中央與地方的協(xié)同保護機制。我國在一些重要區(qū)域設置了生態(tài)環(huán)境保護督察機構，在重要流域設置了流域主管機構，這些派駐機構與地方生態(tài)環(huán)境主管部門存在一定的職權交叉。有效保護區(qū)域性生態(tài)環(huán)境，應以區(qū)域整體作為執(zhí)法制度建構基礎，不斷探索中央派駐機構與地方主管部門間的協(xié)同執(zhí)法模式，比如定期開展聯(lián)席會議、加強監(jiān)管執(zhí)法信息公開和工作交流，逐步打破行政機構間的縱向科層和橫向部門職責分工，形成更具包容性、開放性的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機制。

　　完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度和司法保護協(xié)作機制

　　司法部門應以高質量司法服務助力區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護，以有效防范和震懾區(qū)域內污染環(huán)境或者破壞自然資源的違法犯罪行為。為保障和服務長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略，最高人民法院先后出臺有關司法保障和服務的司法解釋、最高人民檢察院出臺服務保障黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的意見，在案件起訴、案件審判以及司法協(xié)作等方面為我國重要區(qū)域的生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供全面司法保障。

　　完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度是有力打擊生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為、彌補地方執(zhí)法不足以及維護環(huán)境公共利益的重要制度。我國2014年通過修訂環(huán)境保護法確立了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的制度，2017年修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式建立了檢察環(huán)境公益訴訟制度。實踐中，為解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護的整體性與檢察監(jiān)督的區(qū)域性之間的不適應問題，可以針對一些持續(xù)時間長、波及范圍廣、損害后果較嚴重的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境重大、疑難案件，探索建立上級檢察機關提起公益訴訟的機制。如此，不僅可以避免各地方檢察機關分別提起訴訟導致的起訴標準不統(tǒng)一、檢察資源浪費等問題，還能更好發(fā)揮檢察機關在案件調查、司法鑒定等方面的優(yōu)勢，以及破除因部門或地方干擾可能造成的阻礙，推動區(qū)域性生態(tài)環(huán)境案件的解決。

　　完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境集中審判和司法協(xié)作機制�？缧姓�區(qū)域的環(huán)境資源案件，由于其損害后果或受害主體涉及多個地區(qū)，為避免或減少重復訴訟，可依托專門法院如海事法院、森林法院進行審判，或者對跨行政區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件探索實行集中審判制度。對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境案件，地方司法部門應逐步統(tǒng)一案件起訴和受理標準、裁量標準以及執(zhí)行力度。此外，健全地方司法部門之間的環(huán)境司法協(xié)作機制，在案件檢察起訴、立案調查、委托送達、取證、執(zhí)行以及信息共享方面加強協(xié)作，以提高辦案效率、節(jié)省司法資源。