發(fā)揮制度優(yōu)勢 守護美好生活
河北省秦皇島市海港區(qū)人民檢察院檢察干警為大學生普及預防電信詐騙和防范校園貸的相關(guān)法律知識。新華社發(fā)
西藏自治區(qū)人民檢察院阿里分院檢察官與生態(tài)環(huán)境部門工作人員一起巡查河道。鐘心宇攝/光明圖片
【奮進新征程 建功新時代·偉大變革】
南四湖公益訴訟案件進入了今年的最高檢工作報告。南四湖指的是微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖，匯納了魯蘇皖豫4省8市的53條河流，涉及3萬多平方公里的流域，1266平方公里的湖面，200多萬群眾沿湖生活。因處四省交界，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)“一邊治理、一邊破壞”的現(xiàn)象，背后更是事關(guān)漁民上岸的安置生計、沿湖企業(yè)的排放達標等一系列問題。
這是由最高檢直接立案，自檢察公益訴訟制度建立以來規(guī)模最大、難度最高、社情最為復雜的一場公益訴訟治污攻堅戰(zhàn)�！斑@不是一個案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關(guān)公益訴訟案件的一場戰(zhàn)役。”最高檢有關(guān)負責人說。
2015年，處理這類案件的檢察公益訴訟進入探索階段，2017年該制度正式確立，到如今，短短七年間，檢察公益訴訟從無到有，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也闖出了解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護的中國新路。
1.創(chuàng)建新制度
在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，侵犯消費者權(quán)益、環(huán)境污染、問題奶粉、地溝油等公共事件曾一度頻發(fā)，這些問題侵權(quán)范圍廣、持續(xù)時間長、受害人數(shù)多，導致公共利益長期受損。與傳統(tǒng)保護私益的訴訟不同，針對這些現(xiàn)象更需要沒有直接利害關(guān)系的組織或個人，立足于保護公共利益提起公益訴訟。
公益訴訟最先從民事訴訟法破題。2012年8月修改的民事訴訟法規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。沿著環(huán)保和消費兩大主線，消費者權(quán)益保護法、環(huán)境保護法賦予了社會組織以公益訴權(quán)。
然而最初的破冰過去后，公益訴訟并未如愿井噴。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害案件取證難度大、訴訟成本高，環(huán)保組織普遍難以承擔高昂的司法鑒定費用。
時代呼喚有責任、也有能力的“國家隊”擎起公益訴訟的大旗。
作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)自誕生之日起，就代表著國家利益和公共利益。同時，檢察機關(guān)在專業(yè)人員配備、法律知識資源、調(diào)查取證職權(quán)等方面，都具有明顯優(yōu)勢，被認為是提起公益訴訟的最適當主體。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。會議強調(diào)，在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。
2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權(quán)最高檢在北京等13個省（區(qū)、市）開展為期兩年的公益訴訟試點。
探索有了來自頂層設(shè)計的依據(jù)。2015年12月，山東省慶云縣人民檢察院將當?shù)卦h(huán)保局訴至法院，激活了試點后的首例行政公益訴訟案。慶云縣檢察院在審查當?shù)匾患移髽I(yè)涉嫌污染環(huán)境罪案時，發(fā)現(xiàn)慶云縣原環(huán)保局雖早已知情涉事企業(yè)的污染行為，卻違法批準其進行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期，于是向該局發(fā)出了檢察建議。但慶云縣原環(huán)保局仍然怠于監(jiān)管，因此被推上了被告席。法院支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求，并責令慶云縣原環(huán)保局依法履職。
在此后的兩年時間里，試點地區(qū)檢察機關(guān)積極投入檢察公益訴訟實踐，共辦理公益訴訟案件9053件，挽回直接經(jīng)濟損失89億余元，督促違法企業(yè)或個人賠償損失3億余元。
2.探索新領(lǐng)域
多樣化的試點探索充分校驗了制度設(shè)計的可行性。2017年6月，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，檢察公益訴訟踏上了全面實施的新征程。
僅2018年，全國檢察機關(guān)就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。截至2018年11月，全國基層檢察院實現(xiàn)了公益訴訟辦案“全覆蓋”，單獨的公益訴訟部門即第八檢察廳在最高檢內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中應運而生，檢察公益訴訟迎來“爆發(fā)式”發(fā)展。
在此基礎(chǔ)上，2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢強調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域案件辦好、辦扎實，還要積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。
公共利益不能等！這些新探索領(lǐng)域有的涉及特殊群體，如北京市海淀區(qū)檢察院針對向未成年人銷售香煙問題，發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，推動職能部門整改，促進在全市范圍開展集中整治，助力為學生創(chuàng)造無煙成長環(huán)境。
有的新領(lǐng)域?qū)I(yè)性很強，如2019年以來，江蘇省蘇州市吳中區(qū)檢察院針對轄區(qū)古墓葬保護現(xiàn)狀，先后向相關(guān)文物保護單位制發(fā)了6份檢察建議。董份、韓世忠、王鏊、秦儀等先賢的墓地和祠堂，陸續(xù)得以修繕完善。
有的新領(lǐng)域面向新的時代命題，如針對手機App違規(guī)收集個人信息問題突出、網(wǎng)絡(luò)侵害肆虐等問題，多地檢察機關(guān)加大公益訴訟辦案力度，推動個人信息保護法落地落實。
而這些新領(lǐng)域公益損害問題共同的特點是：國家利益或者社會公共利益遭受嚴重侵害或者存在重大侵害危險，人民群眾反映強烈；現(xiàn)有行政執(zhí)法制度機制嚴重失靈或者存在明顯短板；沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過普通民事、行政、刑事訴訟有效實現(xiàn)公益保護等。
新領(lǐng)域的拓展使公益訴訟檢察工作邁上了新臺階。2020年，全國檢察機關(guān)對群眾反映強烈的新領(lǐng)域公益損害問題立案2.7萬件，公益訴訟檢察的“等”外領(lǐng)域探索，有些已在法律層面落地實施。比如未成年人保護法和個人信息保護法等，都專門設(shè)立了公益訴訟條款。
3.彰顯新效能
“檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列說，檢察機關(guān)要通過辦案督促行政機關(guān)等主體更好地履行法定職責，激活現(xiàn)有公益保護機制，形成公益保護合力，推動治理體系進一步完善。
近年來，檢察機關(guān)一直在探索預防性公益訴訟，監(jiān)督對象也從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒發(fā)生但存在損害公益重大風險的”。
2019年9月，湖北省恩施州下轄的宣恩縣檢察院發(fā)現(xiàn)，兩家外賣平臺及其入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未在網(wǎng)上公示量化分級信息，且部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未公示食品經(jīng)營許可證。宣恩縣檢察院向縣市監(jiān)局發(fā)出檢察建議，但對方并未按照檢察建議全面整改。2020年5月，該院向法院提起行政公益訴訟，請求判令縣市監(jiān)局對兩家外賣平臺依法履行監(jiān)督管理職責。
“被告不服，一審庭審時說他們沒有接到一起關(guān)于外賣的投訴，也沒有發(fā)生過一起食品安全事故。”恩施州檢察院第六檢察部副主任譚支差和同事們論證：第一，食品安全隱患不以發(fā)生直接損害后果為評定標準，且案涉的不公示行為本身就導致了食品安全隱患的存在。第二，不公示行為違反了法律規(guī)定。最終法院判決支持檢察院訴請。
在最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝看來，用最小的治理成本實現(xiàn)最精準的風險防控是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求�！肮嬖V訟要通過及時有效發(fā)現(xiàn)并糾正可能造成公益侵害危險的行政違法行為，進而督促強化對民事違法風險的行政監(jiān)管。抓前端、治未病，要從出發(fā)點和落腳點兩個方面去堅持預防為主”。
檢察公益訴訟聚焦群眾身邊事，回應公共訴求，經(jīng)過幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的守護者。
（本報記者 陳慧娟）
