專家：社會保障制度應(yīng)縮小一次分配差距

　　中國經(jīng)濟50人論壇成員、中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧：

　　社會保障制度應(yīng)縮小一次分配差距

　　中國經(jīng)濟50人論壇成員、中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧，日前在由中國經(jīng)濟50人論壇主辦、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學院協(xié)辦的長安講壇上發(fā)表了 題為“關(guān)于當前完善社會保障體系的理論爭論”的主題演講。宋曉梧認為，我國經(jīng)濟正面臨新的發(fā)展階段，完善社會保障體系至關(guān)重要，社會保障制度作為二次分配 應(yīng)縮小一次分配差距。

　　我國的社會保障體系經(jīng)過近30年的建設(shè)成果頗豐，但是面臨新的經(jīng)濟形勢，任務(wù)仍然十分艱巨，一些相關(guān)的理論問題也存在很多分歧和爭論：“十三 五”時期社會保障面臨的突出問題是不是防止高福利陷阱？基本社會保障作為政府立法實施的二次分配是不是應(yīng)當縮小一次分配差距？多繳多得是不是激勵人們參加 社會保險的主要手段？精算平衡是不是社會保險的基本原則？擴大個人賬戶規(guī)模是不是完善職工基本養(yǎng)老保險制度的正確方向？退休人員繳納醫(yī)療保險費是不是完善 職工基本醫(yī)療保險制度的必要舉措？宋曉梧在演講中對上述六個有重大分歧的理論問題論述了他的看法。

　　我國社會保障遠未達到“高福利”水平

　　宋曉梧指出，全世界社會保障支出占財政支出比重高的國家，多數(shù)在2008年以來的世界經(jīng)濟危機波動中并未出現(xiàn)大的動蕩。希臘雖然常被當作受高福 利拖累的典型，但希臘的社會保障支出并不比經(jīng)濟情況較好的德國高。壓垮希臘的并非高福利，而是處理債務(wù)危機舉措失當，致使經(jīng)濟萎縮不能再支撐原有的福利水 平。

　　宋曉梧認為，我國社會保障支出長期以來是不足的。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2015年全社會的社會保障支出占財政支出約為23%，低于發(fā)達國家15 到20個百分點。無論是從社會保障支出占財政支出的比重，還是從社會保障支出占GDP的比率來看，中國的社會保障支出水平都不算高。

　　對“近年來中國社會保障支出壓力陡然增長，大大高于GDP增速，因此不可持續(xù)”的觀點，宋曉梧表示，這是因為前階段這方面欠賬過多導致的。在經(jīng) 濟下行時期，合理控制社會保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中國社會保障已經(jīng)面臨高福利陷阱的結(jié)論，現(xiàn)階段遠沒有到“高福利”。

　　此外，宋曉梧對完善“十三五”時期中國社會保障制度提出了兩個工作要點。一是應(yīng)當把提高農(nóng)民工社會保障水平作為當務(wù)之急，二是應(yīng)盡快實現(xiàn)包括基本社會保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化，這對防止過高福利是極為重要的。

　　社會保障制度再分配功能被忽視或弱化

　　宋曉梧認為，在過去中國把GDP高速增長作為主要目標的背景下，社會保障制度激勵經(jīng)濟增長的功能被過分強調(diào)，而社會保障制度作為二次分配應(yīng)縮小 一次分配差距的功能則被忽視或弱化。中國的基本社會保障在一些項目上甚至還存在“逆向轉(zhuǎn)移”的問題。如城鄉(xiāng)社會保障的差距、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金雙軌制 等，都不僅沒有縮小一次分配的差距，反而擴大了一次分配的差距。

　　宋曉梧表示，中國城鄉(xiāng)合計的基尼系數(shù)在10多年前就超過了國際0.4的警戒線，已經(jīng)逼近0.5。歐盟國家市場收入的基尼系數(shù)為0.443，與中 國的初次分配基尼系數(shù)相差并不太多。但是在社會保障的作用下，這些國家基尼系數(shù)的平均值下降了40%，而中國僅下降了12.3%。

　　因此，宋曉梧認為，在新的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，面臨一次分配差距過大的現(xiàn)狀，基本社會保障項目應(yīng)當提高公平性、共濟性，以平抑一次分配的差距。作 為基本社會保障最重要的項目之一，基本養(yǎng)老保險制度提高公平性、共濟性的方向也應(yīng)當明確。至少“十三五”時期，不應(yīng)再降低其效率，這應(yīng)作為進一步改革社會 保障制度的底線來遵守。

　　不宜過分強調(diào)多繳多得的激勵作用

　　宋曉梧認為，社會保險是國家依法強制實施的，更應(yīng)強調(diào)依法行使權(quán)利。在要求用人單位和職工群眾依法參加社會保險的宣傳動員時，應(yīng)大力宣傳社會共 濟、社會公平、社會公德，而不應(yīng)著力渲染個人利益甚至迎合利己主義。如果在二次分配中仍片面強調(diào)多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。

　　據(jù)宋曉梧介紹，多種社會保險項目中，除了養(yǎng)老保險，其他險種都很難與“多繳多得”掛鉤。唯一與多繳多得掛得上鉤的是職工基本養(yǎng)老保險。在依法實 施的前提下，為鼓勵職工參加這一險種的積極性，在方案設(shè)計時，可以考慮一定的激勵因素，大致有兩種辦法可供選擇：一是從一生繳費年限上鼓勵多繳多得；二是 從當年繳費數(shù)量上鼓勵多繳多得。第一種方法已經(jīng)在實踐中了，而第二種方法，宋曉梧認為需慎重看待。因為擴大個人賬戶規(guī)模意味著縮小這一最重要的社會保障項 目的共濟性，有悖于“十三五”時期應(yīng)擴大社會保障共濟性的方向。

　　宋曉梧強調(diào)說，社會保險的設(shè)計與實施，不宜構(gòu)建在個人私利的倫理平臺上，而應(yīng)構(gòu)建在社會共濟的倫理平臺上。如果政策設(shè)計和輿論導向過分傾向和過多宣傳多繳多得的激勵性，社會保險的互助共濟性將在道德倫理層面有所削弱。

　　在制度設(shè)計中正確運用精算技術(shù)

　　宋曉梧認為，精算在社會保險制度設(shè)計中的地位被夸大了。以失業(yè)險為例，既要預測經(jīng)濟增長速度又要估算就業(yè)彈性，僅經(jīng)濟增長速度這一項，就不是可以精算出來的。其他如醫(yī)療保險、生育保險更是難以精算。

　　宋曉梧認為，社會保險的本質(zhì)是社會政策，在他研究收集的資料中，尚未找到有一個國家把社會保險列入金融保險范疇。社會保險的5大項目中，基本養(yǎng) 老保險的設(shè)計可以較好地借助精算技術(shù)。但是，社會保險不能與商業(yè)保險簡單類比，達到完全的“精算平衡”，而是更應(yīng)強調(diào)其原則、方向與作用，必要時國家財政 出資。

　　商業(yè)保險起源遠早于社會保險，商業(yè)保險不精算，保險公司就要賠本。但商業(yè)保險的局限性在于，即使精算也難以預判大的社會或自然變動，更沒有平抑 一次分配差距的功能。因此社會保險的設(shè)計，是一個更為復雜的問題，不能以精算為基本準則。當然在制定具體方案時，可以也應(yīng)當充分利用精算這一工具手段。

　　“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險制度不是現(xiàn)階段方向

　　黨的十八屆三中全會指出，要建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善個人賬戶制度。這明確了養(yǎng)老保險制度改革 的方向。宋曉梧表示，在多年試點停滯不前的情況下，名義賬戶制成為一種比較務(wù)實的選擇，但如何設(shè)計名義賬戶，學術(shù)界仍存在很大爭議。

　　有的學者提出將單位（工資總額的20%）和個人（工資收入的8%）繳費全部納入個人賬戶，實行28%零統(tǒng)籌的名義“全賬戶”職工基本養(yǎng)老保險制度。宋曉梧認為，這是把初次分配的差距擴展到基本養(yǎng)老保險這一再分配領(lǐng)域，完全與社會保障的公平性、共濟性南轅北轍。

　　除了名義“全賬戶”方案與當前社會保障制度應(yīng)提高共濟性相悖這一方向性錯誤外，其方案本身的內(nèi)在邏輯也被許多社會保障學者質(zhì)疑。

　　其一，在借鑒國外經(jīng)驗方面，只談瑞典17%大名義賬戶的優(yōu)點，而無視其存在的問題。有學者就指出，瑞典的名義個人賬戶模式要解決的社會問題與我 國現(xiàn)存的社會需求不符。瑞典多年來崇尚社會平等，福利國家強調(diào)勞動力的去商品化，向所有人提供均等化的養(yǎng)老金。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，國家能力下降的條件下，僅 有1000萬人口的高素質(zhì)國民集體要求，通過改變公共養(yǎng)老金的計算方法，鼓勵個人繳費，這不失為一種制度性嘗試。宋曉梧表示，我國的收入分配差距比瑞典高 一倍，卻偏要設(shè)計比瑞典還要大10多個百分點的名義個人賬戶，如此不顧及國情，實有邯鄲學步之嫌。

　　其二，設(shè)計“全賬戶”、“大賬戶”的學者和支持這一觀點的部門領(lǐng)導，一方面竭力宣傳“全賬戶”對職工的激勵作用，一方面又堅決反對個人賬戶繼 承。宋曉梧認為，建立“全賬戶”的激勵作用與“個人賬戶余額不繼承”的負激勵設(shè)計完全自相矛盾。宋曉梧認為，對職工來說，擴大個人賬戶規(guī)模不如提高賬戶利 率更有激勵作用，正如存款利息提高比多存款的激勵作用大得多。而這一設(shè)計更是無法體現(xiàn)社會公濟，因為低收入組人群較高收入組人群的平均壽命短，總體上必然 造成低收入群體的社保福利向高收入群體逆向轉(zhuǎn)移的問題。

　　宋曉梧表示，在我國一次分配差距已經(jīng)過大的情況下，完善職工基本養(yǎng)老保險制度，堅持公平、共濟性的原則不能偏離，堅持縮小而非擴大初次分配差距 的方向不能偏離。把現(xiàn)在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶就可以達到較平穩(wěn)過渡的效果，如果能將個人賬戶縮小到5%，則社會共濟性還可以進一步提高。同 時應(yīng)堅決實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，推進分步式延遲退休年齡，夯實繳費基數(shù)，加快農(nóng)民工市民化進程以擴大繳費基數(shù)。

　　退休人員繳費不是完善職工基本醫(yī)療保險制度的必要舉措

　　宋曉梧表示：退休職工繳納醫(yī)療保險費不是應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵，能起到的財務(wù)作用也十分有限，而帶來的社會成本可能很大，與中央一再強調(diào)的改革要為民眾謀利相距甚遠，應(yīng)當慎之又慎。

　　依照1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》中相關(guān)內(nèi)容，2011年實施的《社會保險法》明確規(guī)定，參加職工基本醫(yī)療保險 的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險費，按照國家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇。從1998年至今，關(guān)于醫(yī)改 的各種爭論不絕于耳，但直到2015年并未聽說過社會保障學界有人否定退休人員不繳費的規(guī)定。

　　宋曉梧認為，現(xiàn)在提出要研究職工醫(yī)保退休人員繳費問題的原因在于職工醫(yī)療保險基金支出壓力增大了。2008年“新醫(yī)改”啟動，帶來許多進展的同 時，也出現(xiàn)了“泛福利化”傾向。一些統(tǒng)籌地區(qū)，沒有考慮到勞動力人口結(jié)構(gòu)的變化及實際繳費水平，過分擴大報銷范圍，過快提高報銷比例。近年來職工醫(yī)療保險 基金雖然在全國范圍仍有結(jié)余，但許多地方已經(jīng)出現(xiàn)當年收不抵支的情況。《中國社會保險發(fā)展年度報告（2014）》的數(shù)據(jù)顯示， 2014年，職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金累計結(jié)存5537億元，比上年增加731億元，增長15.2%；比2009年增加2876億元，年平均增長 15.8%。但是這些基金主要積累在廣東、江蘇、浙江、山東等東部省份及其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，108個統(tǒng)籌地區(qū)中，主要是老工業(yè)基地和中西部一些地區(qū)的職工 醫(yī)療保險基金出現(xiàn)當年虧空，有的甚至花光了積累。

　　在許多省市財政支出壓力陡然增大的背景下，宋曉梧對“退休人員再繳納醫(yī)保費”的主意表示理解，也提出了自己的質(zhì)疑。一方面，退休人員的繳納標準 難以確定。另一方面，當前職工醫(yī)療保險基金總體結(jié)余，一些統(tǒng)籌地區(qū)收不抵支，是區(qū)域結(jié)構(gòu)性問題。職工基本醫(yī)療保險作為“十二五”規(guī)劃中明確列為國家基本公 共服務(wù)的項目，改革的方向是逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，此均等化應(yīng)為全國性的。在這一大方向下，如果全國統(tǒng)一實行退休人員繳納醫(yī)療保險費，必然進一步擴 大地區(qū)間的收入分配差距。

　　而且，要緩解因老齡化帶來的職工醫(yī)療保險基金壓力，光開源不節(jié)流是不夠的。宋曉梧建議，相關(guān)部門公布我國醫(yī)療資源和資金在不同群體中使用的結(jié)構(gòu) 數(shù)據(jù)和人均水平，為職工醫(yī)療保險基金節(jié)支明確主攻方向。要保持基本醫(yī)療保險資金收支平衡，應(yīng)改變公立醫(yī)院的逐利性、建立分級診療和雙向轉(zhuǎn)診制度、降低虛高 藥品價格和天價醫(yī)療設(shè)備檢查費用，以達到醫(yī)療資源和職工醫(yī)療保險基金在不同地區(qū)、不同人群之間的合理均衡使用。記者 林遠 實習生 黃可欣