小產(chǎn)權(quán)房“開禁”只是一廂情愿
5月25日，國(guó)土資源部、廣東省政府在深圳宣布啟動(dòng)深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)。據(jù)悉，國(guó)土資源部和廣東省政府已經(jīng)批復(fù)《深圳市土地管理制度改革總體方案》。根據(jù)透露出來(lái)的信息，在這次改革中，小產(chǎn)權(quán)房有望按照“依現(xiàn)狀、依改造”等路徑確定產(chǎn)權(quán)。建立在宅基地上的集體產(chǎn)權(quán)房，擬在符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，在“房地合一”體系內(nèi)，探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，探索土地權(quán)益書、作價(jià)入股等補(bǔ)償模式等，破解確權(quán)難題。
對(duì)此，有媒體將其解讀為深圳有望對(duì)小產(chǎn)權(quán)房加以確權(quán)使之合法化。如此解讀有一廂情愿之嫌。事實(shí)上，一直以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度都十分明確，按照國(guó)家的相關(guān)要求，小產(chǎn)權(quán)房不得確權(quán)發(fā)證，不受法律保護(hù)。國(guó)土資源部在去年11月發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》就明確提出“要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證行為，嚴(yán)禁搞虛假土地登記，嚴(yán)禁對(duì)違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證”。今年2月，國(guó)土資源部再次提出選擇小產(chǎn)權(quán)房問題相對(duì)突出的城市，開展小產(chǎn)權(quán)房的試點(diǎn)清理工作，要求不得借國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證之際，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房趁機(jī)發(fā)證。事實(shí)上，深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)工作只是我國(guó)依法對(duì)土地管理制度改革的一個(gè)重要組成部分，那種認(rèn)為深圳的改革是要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“開禁”的說(shuō)法顯然沒有依據(jù)，更不符合法律的規(guī)定。
呼吁對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“開禁”的觀點(diǎn)有一種流行的說(shuō)法，即“堵不如疏”，與其讓小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)交易暗中進(jìn)行，游走于法律的邊緣，導(dǎo)致諸多小產(chǎn)權(quán)房存在建筑質(zhì)量無(wú)保障、配套不全和消防、環(huán)保、治安隱患等問題；不如徹底使其合法化進(jìn)而再以法律規(guī)范之。但所謂“堵不如疏”對(duì)小產(chǎn)權(quán)房大“開禁”的做法，無(wú)疑是對(duì)法治的嚴(yán)重破壞，讓違法者最后都占了便宜，那么這個(gè)社會(huì)誰(shuí)還守法？
對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)交易到底堵得住堵不住呢？我認(rèn)為，國(guó)家若真想堵是堵得住的。首先，應(yīng)真正鏟除小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)銷售者與行政權(quán)力勾結(jié)后者庇護(hù)前者的土壤，加大公共執(zhí)法的力度，提高其執(zhí)法的有效性；其次，糾正阻止、處理小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)單純依靠行政執(zhí)法甚至刑事司法的思路，應(yīng)引入“社會(huì)執(zhí)法”和“社會(huì)制約”機(jī)制，授權(quán)與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)銷售者有利害關(guān)系的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者及一些社會(huì)團(tuán)體可提起公益訴訟；再次，立法應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定任何人為他人設(shè)計(jì)、施工建設(shè)工程，均必須審查其是否具有合法的用地和規(guī)劃審批手續(xù)，凡他人不具備合法的用地和規(guī)劃審批手續(xù)，即為其設(shè)計(jì)、施工建設(shè)工程的，均應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
我們必須承認(rèn)，解決現(xiàn)已開發(fā)建設(shè)完成特別是已實(shí)際銷售給廣大購(gòu)房者的小產(chǎn)權(quán)房問題確實(shí)非常棘手，這是違法開發(fā)建設(shè)交易小產(chǎn)權(quán)房者給國(guó)家和社會(huì)出的一道難題。對(duì)這類小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)格限定條件加以確權(quán)使之合法化是可以接受的解決方案。如購(gòu)房者符合保障房申請(qǐng)條件的，按經(jīng)濟(jì)適用房確權(quán)；購(gòu)房者不符合保障房申請(qǐng)條件的，在購(gòu)房者補(bǔ)交了土地使用權(quán)出讓金并且對(duì)開發(fā)商、銷售者進(jìn)行行政處罰，甚至追究刑事責(zé)任后，按商品房確權(quán)。補(bǔ)交的土地使用權(quán)出讓金不應(yīng)太低或僅具有象征性意義，對(duì)開發(fā)商、銷售者施以行政罰款等責(zé)任更不能太輕，因?yàn)槿绱司荒芡剡`法行為和促使人們敬畏法律。
當(dāng)然，我們很有必要進(jìn)一步探究小產(chǎn)權(quán)房的成因并尋求治本之策。小產(chǎn)權(quán)房的最主要成因是我國(guó)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃制度不合理（土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低也是其成因之一）。小產(chǎn)權(quán)房被大量興建于原來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃劃定的耕地等非建設(shè)用地之上，而我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃有以下不合理之處：假設(shè)有一宗位于城市郊區(qū)的集體土地被規(guī)劃劃定為基本農(nóng)田，而另一宗位于相鄰地段的國(guó)有土地被規(guī)劃劃定為商品房開發(fā)建設(shè)用地，這實(shí)際上賦予一部分土地權(quán)利人利益，而剝奪了另一部分土地權(quán)利人追求利益的要求。如果今后我國(guó)能夠建立城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃利益損失補(bǔ)償機(jī)制，將使那些因貫徹我國(guó)城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃并自覺遵守土地管理法而犧牲利益的農(nóng)民得到足夠的利益損失補(bǔ)償，這就可以有效抑制他們產(chǎn)生違法流轉(zhuǎn)集體土地的沖動(dòng)�，F(xiàn)在國(guó)家給予他們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，相對(duì)于他們違法流轉(zhuǎn)集體土地開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲取的利益回報(bào)太微乎其微。如此或許找到了小產(chǎn)權(quán)房的治本之策�！�
