完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系
作者：黃文藝（中國人民大學(xué)法學(xué)院院長、習(xí)近平法治思想研究中心主任）
立法是法治之先導(dǎo)，良法是善治之前提。習(xí)近平總書記指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，人民群眾對良法善治有更高的期待，希冀更為系統(tǒng)完備、科學(xué)合理、管用可行的良法，向往更加惠民利民、公正高效、平安和諧的善治。這就要求各級立法機關(guān)要堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展、保障善治。
堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善立法工作格局
立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性。
黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是中國立法體制的鮮明特色和顯著優(yōu)勢。長期的立法實踐證明，只有發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能把黨的主張和人民意志統(tǒng)一起來，有效破解立法工作的難點堵點痛點問題。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題。有立法權(quán)的地方的黨委，應(yīng)加強對本地立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動提高地方立法質(zhì)量，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展。
人大及其常委會在立法工作的主導(dǎo)地位，是由我國人民代表大會制度所決定的。加強人大對立法工作的統(tǒng)籌謀劃，健全立法規(guī)劃計劃編制制度，充分發(fā)揮人大在立法規(guī)劃、年度立法工作計劃、專項立法計劃編制上的統(tǒng)領(lǐng)作用。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，更好發(fā)揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用。
政府是立法工作的重要主體。增強政府立法與人大立法的協(xié)同性，在做好有關(guān)法律、地方性法規(guī)草案起草工作的同時，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、規(guī)章，提高行政法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量。加強政府部門間立法協(xié)調(diào)，提高行政立法工作效率，防止因部門意見不一致導(dǎo)致立法項目久拖不決。
各方參與是民主立法的基本要求。完善公眾參與立法機制，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見，廣泛凝聚社會共識。加強立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。
堅持加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，補強法律體系的空白點、薄弱點
加強重點領(lǐng)域立法，就是加快推進國家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以法治保障國家治理現(xiàn)代化、增進人民獲得感幸福感安全感。著眼于貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，加快制定和完善深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、防范化解金融風(fēng)險等急需的法律法規(guī)，完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系。著眼于發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，加快制定和完善民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的法律法規(guī)，不斷推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。著眼于推進社會治理現(xiàn)代化，加快制定和完善公共安全保障、疫情防控、安全生產(chǎn)、基層社會治理等方面的法律法規(guī)，推動提高社會治理法治化水平。著眼于深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，加強京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障。
加強新興領(lǐng)域立法，就是加快新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式領(lǐng)域立法，以良法善治保障這些新興領(lǐng)域健康發(fā)展。近年來，隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的加速應(yīng)用，合成生物學(xué)、基因編輯、腦科學(xué)、再生醫(yī)學(xué)等生命科技的突飛猛進，在經(jīng)濟領(lǐng)域催生了一系列新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，在法律版圖上產(chǎn)生了一大片空白區(qū)。科技是助人求真的力量，法治是引人向善的力量。應(yīng)加強對新興領(lǐng)域的法律制度研究，加快推進新興領(lǐng)域立法工作，以法律的理性和德性引領(lǐng)其健康發(fā)展。
加強涉外領(lǐng)域立法，就是適應(yīng)對外法治合作與斗爭新形勢新任務(wù)，補齊補強涉外立法短板，加快完善我國涉外法律規(guī)范體系。面對我國海外利益不斷擴展的新格局，應(yīng)加強執(zhí)法安全合作、對外投資、對外援助、涉外法務(wù)、涉外民商事糾紛解決等領(lǐng)域的立法，切實維護我國海外利益的安全。面對西方國家運用法治手段圍堵遏制我國發(fā)展的新動向，應(yīng)完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規(guī)，推動我國法域外適用的法律體系建設(shè)，充實涉外法治斗爭的法律工具箱。
堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率
堅持科學(xué)立法，就是要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，從國情和實際出發(fā)，確保所立之法合情理、盡事理、循法理。完善立法論證評估制度，加強立法項目必要性、可行性論證，科學(xué)評估立法的實施效果、社會影響。探索把互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段應(yīng)用到立法全過程，改進公開征求意見的方式方法，加強對公眾意見的數(shù)據(jù)分析，降低立法成本、提升立法效率、增強立法實效。
堅持民主立法，就是堅持立法為了人民、依靠人民，使立法反映人民意志、贏得人民擁護、得到人民遵守。要把廣察民情、廣納民意、廣聚民智貫穿立法全過程，增強立法公開性和透明度，健全立法征求意見機制，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點“直通車”作用，擴大公眾參與的覆蓋面。完善代表參與立法工作制度機制，邀請代表參加立法座談、立法調(diào)研、法律通過前評估等立法工作。
堅持依法立法，就是依照法定權(quán)限和程序立法，注重法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，切實維護社會主義法治的統(tǒng)一。應(yīng)進一步規(guī)范立法提案、起草、論證、審議等程序，切實防止立法中的利益輸送和利益集團干擾，堅決克服立法部門化、地方化、私利化傾向。
堅持統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強法律體系的針對性、適時性、操作性
完善中國特色社會主義法律體系，應(yīng)當(dāng)堅持立改廢釋纂并舉，充分發(fā)揮各種立法方式的優(yōu)勢，及時滿足當(dāng)今時代的多樣化立法需求。
“立”是指立新法，即制定新的規(guī)范性法律文件。立新法，要圍繞重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域，聚焦法律體系的短板、缺項，積極謀劃和推動出臺國家治理急需必備的重要法律法規(guī)。
“改”是指修改法，即對已不符合實際、不適應(yīng)需要的法律條文及時進行變更。修法，既可以是單項法個別修改，也可以是多部法打包修改；既可以是法的全面修改，也可以是個別條文修改。在法律體系形成后，修法成為完善法律體系的常態(tài)化方式。
“廢”是指廢止舊法，即及時終止那些陳舊過時甚至成為社會發(fā)展“絆馬索”的法的效力。廢止舊法是法律體系的新陳代謝功能之體現(xiàn)。廢止舊法，既可以采取單項廢止的形式，也可以經(jīng)由法律清理采取批量廢止的形式。就后者而言，立法主體應(yīng)建立常態(tài)化的法律清理機制，通過專項清理和定期清理，及時廢止陳舊過時的規(guī)范性法律文件。
“釋”是指立法解釋，即對法律條文的含義作出具體解釋。立法解釋屬于一種特殊的立法形式，具有不變更法律條文而使現(xiàn)行法適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化的獨特功能。立法主體應(yīng)健全法律解釋常態(tài)化機制，對需要進一步明確法律規(guī)定的具體含義，或者出現(xiàn)新情況需要明確法律適用范圍的，應(yīng)及時作出權(quán)威解釋。
“纂”是指編纂法典。法典是法律規(guī)范的集成化、體系化、典范化表達(dá)形式，構(gòu)成了各個時代人類制度文明皇冠上璀璨耀眼的明珠。應(yīng)總結(jié)民法典編纂的成功經(jīng)驗，適時推動條件成熟的法律領(lǐng)域的法典編纂工作，打造更多集中外法律智慧之大成、引領(lǐng)世界法治文明進步潮流的大國法律重器。
堅持維護國家法治統(tǒng)一，增強法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性
法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是國家法治統(tǒng)一的前提條件。習(xí)近平總書記強調(diào)，“維護國家法治統(tǒng)一，是一個嚴(yán)肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要”。
憲法是法律體系的壓艙石，是法治統(tǒng)一的定盤星。實現(xiàn)國家法治統(tǒng)一，必須切實增強憲法意識，發(fā)揮憲法統(tǒng)領(lǐng)作用。應(yīng)堅持以憲法精神和原則塑造中國特色社會主義法律體系的氣質(zhì)品質(zhì)，以憲法條文和規(guī)范指引中國特色社會主義法律體系的完善發(fā)展。同時，健全合憲性審查機制，推進合憲性審查工作，對一切違反憲法的法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件必須堅決予以糾正和撤銷。
做好立法銜接配套工作是增強法律體系系統(tǒng)性、整體性的應(yīng)有之義。要準(zhǔn)確把握不同層次立法權(quán)限和功能定位，正確處理好人大立法與政府立法、中央立法與地方立法、創(chuàng)制性立法與實施性立法的關(guān)系，形成不同層次和形式立法彼此銜接的格局。要強化系統(tǒng)思維和系統(tǒng)觀念，在重要法律法規(guī)出臺后，應(yīng)及時出臺或修改配套規(guī)定，防止因配套規(guī)定久拖不決、滯后落伍而影響法律法規(guī)實施效果。
備案審查是防范和消減法律體系內(nèi)部矛盾沖突的重要機制。加強黨委、人大、政府備案審查工作機構(gòu)之間的銜接聯(lián)動，提升備案審查工作整體成效。完善主動審查的機制和方式，及時開展專項審查工作，加大主動審查力度。積極發(fā)揮備案審查專家委員會作用，加強備案審查理論研究，做好培訓(xùn)交流工作，提升備案審查工作能力水平。
立法技術(shù)水平是影響法律體系協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性的重要因素。進一步完善立法技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一法律文本的名稱、層次、結(jié)構(gòu)、符號等表達(dá)方式方法，為立法工作提供明確的操作指引。加強對立法語言文字表達(dá)技術(shù)的研究，深入把握和嚴(yán)格遵循法言法語的構(gòu)造規(guī)律與邏輯規(guī)則，增強立法語言的專業(yè)性、規(guī)范性、精確性、嚴(yán)謹(jǐn)性、莊重性。
