就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何取得新定位新發(fā)展

　　2016年，我國新增城鎮(zhèn)就業(yè)1314萬人，已連續(xù)5年新增城鎮(zhèn)就業(yè)超過1200萬人。就業(yè)是最大的民生，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最基本的支撐。黨的十八大提出推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，并把實(shí)現(xiàn)就業(yè)更加充分作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)，進(jìn)一步明確了“勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的新時期就業(yè)方針。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的就業(yè)形勢和特點(diǎn)，進(jìn)一步豐富發(fā)展了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，我國就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、就業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮、公共就業(yè)服務(wù)不斷加強(qiáng)，有力推動了全體人民共建共享發(fā)展。

　　經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和就業(yè)新形勢對就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出新要求

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國勞動力供求關(guān)系和就業(yè)形勢呈現(xiàn)新特點(diǎn)，主要是：勞動年齡人口總量出現(xiàn)負(fù)增長；在就業(yè)的總量性矛盾得到緩解的同時，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性和摩擦性矛盾日益突出。這對就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出了新要求。

　　近年來，我國勞動年齡人口總量已進(jìn)入負(fù)增長時代，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移速度趨緩，勞動力供給總量逐年減少。2011年以來，勞動年齡人口每年減少幾百萬人。由于勞動參與率（有就業(yè)意愿的人口占勞動年齡人口的比重）有一定提高，過去幾年經(jīng)濟(jì)活動人口有所增加，但增速明顯放慢，并且即將達(dá)到峰值。一系列勞動力市場指標(biāo)也反映了勞動力供求關(guān)系的變化。例如，近年來城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直保持在4.1%以下，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率保持在5%左右，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)記錄的求人倍率（崗位數(shù)與求職人數(shù)之比）保持在1.1左右。這就是說，在經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)為中高速的情況下，勞動力供求關(guān)系保持平穩(wěn)，長期困擾我國的就業(yè)總量性矛盾得到緩解。

　　就業(yè)總量性矛盾得到緩解，并不意味著就業(yè)領(lǐng)域就沒有矛盾了，也不意味著就業(yè)工作更好做了。經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐都表明，結(jié)構(gòu)性失業(yè)（由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化引起的失業(yè)）和摩擦性失業(yè)（由信息不對稱、勞動力難以流動等因素造成的短期失業(yè)）在任何情況下都會存在。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只要GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）實(shí)際增長率與潛在增長率保持一致，就意味著實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的充分利用和勞動力的充分就業(yè)，不存在周期性失業(yè)現(xiàn)象。目前我國經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長率仍處于中高速，基本與潛在增長率相符，所以，當(dāng)前我國就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾既不是總量矛盾，也不是周期性問題，而是結(jié)構(gòu)性和摩擦性矛盾。而且，隨著全面深化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，這兩類就業(yè)矛盾還會日益突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　　一是在調(diào)結(jié)構(gòu)、去產(chǎn)能和處置“僵尸企業(yè)”過程中，部分地區(qū)、部分行業(yè)會遭遇就業(yè)沖擊，部分職工面臨結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)問題。例如，消除過剩產(chǎn)能任務(wù)最突出的一些行業(yè)的職工，存在人力資本不足、難以適應(yīng)轉(zhuǎn)崗要求的問題，有可能陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)。此外，在一些農(nóng)村貧困地區(qū)，部分貧困農(nóng)戶由于缺乏工作技能、崗位信息等因素，轉(zhuǎn)移就業(yè)面臨困難。

　　二是在就業(yè)數(shù)量擴(kuò)大的同時，部分群體的就業(yè)質(zhì)量有待提高。從就業(yè)的穩(wěn)定性來看，雖然近幾年全國企業(yè)勞動合同簽訂率達(dá)到90%，但一些靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)群體并沒有包含在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。占城鎮(zhèn)就業(yè)比重高達(dá)37%的農(nóng)民工群體，勞動合同簽訂率僅約為40%。而且，沒有取得所在地戶籍的農(nóng)民工很難充分、均等地享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，基本社會保險參與率較低。由于就業(yè)質(zhì)量不高，很多農(nóng)民工在40歲以后就有較強(qiáng)的返鄉(xiāng)意愿。在農(nóng)村新成長勞動力逐年減少的情況下，如果返鄉(xiāng)人口數(shù)量超過新增轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，就會形成逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇勞動力短缺，不利于經(jīng)濟(jì)保持中高速增長。

　　三是現(xiàn)已存在的非正規(guī)就業(yè)和不斷涌現(xiàn)的新型就業(yè)形態(tài)，對有效保障勞動者權(quán)益提出了挑戰(zhàn)。近年來，我國勞動力市場制度建設(shè)取得長足進(jìn)展，對勞動者的社會保護(hù)力度明顯增強(qiáng)。但是，現(xiàn)行的許多相關(guān)制度安排仍然以就業(yè)單位為依托，不僅難以有效覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體，也不適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造的就業(yè)形態(tài)。其實(shí)，這也是一個世界性難題。對于就業(yè)內(nèi)容、時間、場所都不確定的非傳統(tǒng)就業(yè)群體來說，勞動者權(quán)益保障的難度較大。

　　可見，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國勞動力供求關(guān)系呈現(xiàn)新特點(diǎn)，就業(yè)出現(xiàn)了新形勢。這就要求就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略在創(chuàng)造良好就業(yè)環(huán)境、提高就業(yè)質(zhì)量、增強(qiáng)勞動者就業(yè)能力、保障勞動者權(quán)益等方面有更大作為。

　　堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌推進(jìn)就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質(zhì)量提高

　　以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視就業(yè)問題，強(qiáng)調(diào)“就業(yè)是民生之本”，把實(shí)施積極的就業(yè)政策擺在更加突出的位置，把幫助困難群眾解決好就業(yè)等基本民生問題作為黨和政府義不容辭的責(zé)任。針對我國勞動力供求關(guān)系新特點(diǎn)和就業(yè)新形勢，黨中央在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略過程中更加突出地體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，積極有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下我國就業(yè)面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。

　　以人民為中心的發(fā)展思想為就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略注入了新內(nèi)涵。它要求把實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生緊密結(jié)合起來，讓市場在人力資源配置中發(fā)揮決定性作用，保持勞動力市場的靈活性；同時更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)勞動力市場制度建設(shè)，加大就業(yè)支持力度，統(tǒng)籌推進(jìn)就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質(zhì)量提高。

　　兼顧勞動力市場靈活性與勞動保障機(jī)制完備性。勞動力市場機(jī)制是有效配置勞動力資源的基本方式。依據(jù)勞動力市場信號，勞動者獲得提升人力資本的激勵，企業(yè)按照最有效率的方式配置資源，進(jìn)而促進(jìn)社會生產(chǎn)率提高。充分發(fā)揮勞動力市場機(jī)制的作用，必須加大改革力度，建設(shè)勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的全國統(tǒng)一、靈活高效的勞動力市場。黨的十八大以來，針對妨礙勞動力市場功能充分發(fā)揮的體制性因素，我們找準(zhǔn)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域加快突破。比如，大力推動戶籍制度改革，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這既是完善勞動力市場機(jī)制的必然要求，又有利于推動基本公共服務(wù)均等化，能夠通過增加勞動力供給、提高人力資源配置效率立竿見影地收獲改革紅利，提高發(fā)展的可持續(xù)性和共享性。又如，加大勞動力市場制度建設(shè)力度，完善勞動立法，建立健全工資集體協(xié)商制度，發(fā)揮工會保護(hù)勞動者權(quán)益的作用。在相關(guān)法律的修訂中，既堅(jiān)持保護(hù)勞動者權(quán)益、提高就業(yè)質(zhì)量、保障基本民生，又著眼于進(jìn)一步提高勞動力市場的靈活性，及時調(diào)整一些具體規(guī)定。

　　兼顧短期勞動力利用與長期人力資本培養(yǎng)。2004年首次出現(xiàn)的“民工荒”以及隨后發(fā)生的勞動力短缺現(xiàn)象，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)越過了劉易斯拐點(diǎn)，不再具有勞動力無限供給的特征。近年來，即使在經(jīng)濟(jì)增速下行的情況下，許多企業(yè)仍然面臨招工難、用工荒問題。同時，在就業(yè)機(jī)會增加、普通勞動者工資上漲加快的情況下，一些農(nóng)村青少年升學(xué)意愿下降，在義務(wù)教育結(jié)束后便匆匆進(jìn)入勞動力市場。這固然在短期內(nèi)滿足了勞動力需求，但對教育造成了負(fù)激勵，長此以往會導(dǎo)致人力資本積累的整體損失。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及機(jī)器和機(jī)器人的更廣泛使用，這些勞動者將來會由于缺乏技能和更新技能的能力，很容易遭到就業(yè)市場波動的沖擊。這也會制約我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，我們積極推動就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略向教育和培訓(xùn)延伸，努力構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系，推動建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者、貫穿勞動者學(xué)習(xí)工作終身、適應(yīng)勞動力市場需求的職業(yè)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)勞動者創(chuàng)新和就業(yè)能力，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)搭上新科技革命的快車。

　　兼顧推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會政策托底。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長新動能，來自于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和增長方式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，要靠大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才能得到釋放。這個過程必然伴隨著產(chǎn)業(yè)的此消彼長和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，伴隨著生產(chǎn)要素的重新配置，進(jìn)而造成部分職工轉(zhuǎn)崗失業(yè)。然而，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展雖具有“創(chuàng)造性破壞”的特質(zhì)，但并不意味著對勞動者采取“自生自滅”的態(tài)度。勞動是以人為載體的，因而不同于其他生產(chǎn)要素，其重新配置需要得到政府提供的政策扶助和社會保護(hù)。這也是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。黨的十八大以來，在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中，我們把穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)先位置，為下崗和面臨轉(zhuǎn)崗的職工提供公共就業(yè)服務(wù)，對一時難以實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員加大基本生活保障力度。一方面，努力完善公共就業(yè)服務(wù)體系，豐富就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，推動公共就業(yè)服務(wù)均等化、信息化、現(xiàn)代化，為勞動者提供便捷高效的就業(yè)服務(wù)，盡可能減少勞動者處于失業(yè)狀態(tài)的時間；另一方面，努力提高社會保障制度和基本公共服務(wù)的公平性，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割和身份、性別歧視，維護(hù)勞動者平等就業(yè)權(quán)利，使尚未在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員及處于新型就業(yè)形態(tài)的勞動者都有獲得社會政策托底的機(jī)會，讓改革發(fā)展成果惠及最廣大勞動者。2016年，劃撥1000億元“去產(chǎn)能穩(wěn)就業(yè)”專項(xiàng)獎補(bǔ)資金、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境等措施落地有聲，讓更多勞動者捧上了“新飯碗”。

　　就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中取得了新定位

　　黨的十八大以來，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的內(nèi)涵、外延、舉措都得到了豐富和拓展，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中取得了新定位。

　　就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為扶貧脫貧的重要手段。習(xí)近平同志指出，要把扶貧同扶志結(jié)合起來，著力激發(fā)貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的主動性，著力培育貧困群眾自力更生的意識和觀念，引導(dǎo)廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強(qiáng)意志實(shí)現(xiàn)脫貧致富。促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，是幫助農(nóng)村貧困人口脫貧致富的一個過硬、管用舉措，是扶貧扶志的一種有效方式。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進(jìn)了勞動力市場的發(fā)育和完善，推動了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)居民就業(yè)參與率，是扶貧、減貧、增收和縮小收入差距最有效的手段，也是把每個人的努力同國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來、促進(jìn)全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感的最可持續(xù)的途徑。

　　就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要保障。習(xí)近平同志指出，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)，會有一些職工下崗，要更加關(guān)注就業(yè)問題，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，落實(shí)和完善援助措施，通過鼓勵企業(yè)吸納、公益性崗位安置、社會政策托底等多種渠道幫助就業(yè)困難人員盡快就業(yè)，確保零就業(yè)家庭動態(tài)“清零”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、社會問題和矛盾增多的情況下，黨和國家實(shí)施積極的就業(yè)政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，在改善就業(yè)環(huán)境、提高就業(yè)質(zhì)量的同時，為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了重要保障。通過實(shí)施零就業(yè)家庭動態(tài)“清零”政策、公益性崗位托底安置政策和社會保險補(bǔ)貼政策等，有效解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，讓供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革輕裝上陣，沒有后顧之憂。通過進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入門檻，完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，著力解決勞動者創(chuàng)業(yè)面臨的融資難、稅負(fù)重、門檻高等問題，大力推動以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新。2016年，我國平均每天新登記企業(yè)1.5萬戶。這些新增加的企業(yè)多數(shù)是從事新經(jīng)濟(jì)的中小微企業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新的效果顯著。

　　就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)良性互動。適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，一個重要方面是破除唯GDP、唯增長速度的陳舊觀念，把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，將穩(wěn)增長、保就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的下限，把就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生結(jié)合起來，讓就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合，既實(shí)現(xiàn)多渠道擴(kuò)大就業(yè)崗位，又更好體現(xiàn)就業(yè)本身的民生含義。黨的十八大以來，我國就業(yè)工作的創(chuàng)新性實(shí)踐，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動。比如，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)改善、服務(wù)業(yè)占比持續(xù)提高，服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，2015年全國服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)增速達(dá)到就業(yè)總量增速的18倍。又如，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略催生了一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式，雖然目前的統(tǒng)計(jì)體系還不能將其完全納入GDP統(tǒng)計(jì)范圍，但可以肯定的是，這種結(jié)構(gòu)變化擴(kuò)大了就業(yè)機(jī)會、產(chǎn)生了新型就業(yè)形態(tài)、惠及了民生，是實(shí)實(shí)在在的改革紅利和調(diào)整紅利。把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，而不是以經(jīng)濟(jì)增長速度目標(biāo)代替或代表就業(yè)目標(biāo)，有利于在經(jīng)濟(jì)增長速度換擋時期保持戰(zhàn)略定力、積極主動作為。我國還把城鎮(zhèn)就業(yè)增長、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率等一系列勞動力市場指標(biāo)作為評估宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和決定政策取向的重要依據(jù)，進(jìn)一步增強(qiáng)了宏觀調(diào)控的科學(xué)性和有效性。

　�。ㄗ髡邽橹袊�社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員）

　　《 人民日報 》（ 2017年03月21日 07 版）